Zemské instituce (podle nařízení z roku 1890) - provinční a okresní instituce místní samosprávy v Rusku v době Alexandra III . a Mikuláše II ., po jejich reformě v roce 1890 .
V době vydání „Nařízení o provinčních a okresních zemských institucích“ v roce 1890 existovaly takové instituce ve 34 provinciích evropského Ruska ( Besarábie , Vladimir , Vologda , Voroněž , Vjatka , Jekatěrinoslav , Kazaň , Kaluga , Kostroma , Kursk , Moskva , Nižnij Novgorod , Novgorod , Olonec , Orel , Penza , Perm , Poltava , Pskov , Rjazaň , Samara , Petrohrad , Saratov , Simbirsk , Smolensk , Tauride , Tambov , Tver , Tula , Ufa a Yarson Kharnigher , _ _ _ ).
V roce 1903 byly přijaty „Předpisy o řízení hospodářství zemstva v provinciích Vitebsk , Volyň , Kyjev , Minsk , Mogilev , Podolsk “ [1] , podle nichž byl v těchto nevládních oblastech zaveden upravený řád správy zemstva. zemstvo provincií, se jmenováním všech členů zemských rad a zemských samohlásek z vlády. Tento postup byl uznán jako neúspěšný, načež byl od roku 1910 vypracován návrh zákona o zavedení volených zemských institucí v těchto provinciích, ale také s výjimkami z obecného postupu zaměřeného na odstranění polských vlastníků půdy z účasti v zemstvech. Přijetí tohoto zákona v roce 1911 provázela akutní politická krize (viz Zákon o zemstvech v západních provinciích ). Zvolená zemstvo v těchto šesti provinciích fungují od roku 1912 [2] .
V roce 1912 byly přijaty zákony o zavedení volitelných zemstev v provinciích Astrachaň , Orenburg a Stavropol (administrativně související s kavkazskou oblastí) od roku 1913 . [3]
Městská samospráva (městské dumy a městské rady) Petrohradu, Moskvy a Oděsy měly statut nezávislých zemských sněmů a rad, takže stejnojmenné zemské sněmy a rady ovládaly pouze předměstské kraje a území města byla na nich nezávislá.
V době sčítání lidu v roce 1897 žilo ve 34 provinciích zemstvo 65 910 000 lidí, což představovalo 70,5 % populace evropského Ruska, 52,5 % populace Říše (bez Finska). [čtyři]
K 1. lednu 1914 žilo ve 42 zemských provinciích evropského Ruska 111 708 000 lidí, což představovalo 88,9 % obyvatel evropského Ruska, a celkem 113 020 tisíc lidí žilo ve 43 zemských provinciích, což představovalo 64,9 % obyvatel. říše (bez Finska). [5]
Pravomoci zemských institucí se rozšířily na následující subjekty:
Krajská zemská shromáždění také volila smírčí soudce (dokud nebyla instituce smírčích soudců zrušena zavedením šéfů zemstva ).
Skutečné schéma rozdělení pravomocí vypadalo takto:
Veškerá opatření ke zvelebení měst zákon jednoznačně přiřadil do působnosti městských samospráv. Rozdíl ve věcech vzdělávání, medicíny a sociální pomoci nebyl stanoven zákonem a v každém případě byl předmětem individuální dohody mezi zemstvami a městy. Obecně platí, že větší a prosperující města udržovala školy (častěji) a nemocnice (méně často) na vlastní náklady, zatímco menší využívala zemstva (v některých případech kompenzovala zemstvám výdaje).
Zemské instituce (jak na zemské, tak na župní úrovni) se skládaly z periodicky shromažďovaného voleného zastupitelského orgánu - Zemského sněmu a stálého výkonného orgánu - Zemské rady. Těmto voleným orgánům byli podřízeni všichni zaměstnanci a organizace zemstva.
Členové zemských shromáždění z koruny (vůdci šlechty, zástupci oddělení, diecézní zástupci) byli hovorově nazýváni „prvním prvkem“, zvolení zemští radní a složení rad zemstva - „druhý prvek“, najatí zaměstnanci zemstva - "třetí prvek".
Zemstvo shromážděníZemských sněmů se účastnili zvolení radní a členové vlády z moci úřední.
Povinnosti samohlásek byly vykonávány zdarma.
Setkání zemstva měla být podle zákona minimálně každoroční, v případě potřeby se mohli scházet i častěji. Rozkaz k otevření zemských shromáždění přišel od guvernéra. Shromáždění zemstva se zpravidla scházela 5–10 dní v roce.
Mezi zvláštní kompetence župních sněmů patřilo rozložení poplatníků v rámci župy zemských poplatků.
Zvláštní působnost zemských sněmů zahrnovala širší okruh otázek: rozdělování poplatků mezi kraje; rozdělení nemovitostí do jurisdikce krajských a provinčních zemstev; povolení veletrhů, aukcí a bazarů; případy o vzájemném pojištění zemstva; schvalování půjček pro potřeby zemstva.
Zemské i okresní sněmy v mezích svých rozpočtů a institucí řešily tyto otázky: kontrola činnosti a hlášení správ; volby do zastupitelstev a stanovení platů členů zastupitelstev; zvážení odhadů a rozvržení zemstva; stanovení výše poplatků zemstvo; odpis nedoplatků na poplatcích zemstvo; převádění naturálních povinností do peněžních; stanovení pravidel pro správu zvláštních kapitálů zemstev; nákup a prodej nemovitostí.
Všechny ostatní otázky nepodléhaly povinné diskusi na schůzích a mohly o nich rozhodovat zemské rady.
Členové zemského sněmuSchůze se za předsednictví okresního hejtmana vrchnosti zúčastnili :
Schůze se za předsednictví zemského maršála šlechty zúčastnil :
Zemské rady se skládaly z předsedy a dvou členů, rozhodnutím zemského shromáždění mohl být počet členů zvýšen na čtyři a se svolením ministra vnitra až na šest. Životnost těchto osob byla tři roky.
Předsedové a členové rad nemohli být veřejní, ale museli mít právo hlasovat v tomto zemstvu. Pokud ještě nebyly samohlásky, pak získali právo na členství v příslušných zemských sněmech.
Předsedy zemských zastupitelstev schvaloval do svých funkcí ministr vnitra, předsedy župních zastupitelstev a členy zastupitelstev - hejtman. Pokud by tyto osoby nebyly ve svých funkcích potvrzeny, mohla shromáždění buď okamžitě vybrat náhradníky, nebo provést opakované volby. Pokud nebyl schválen druhý vybraný kandidát, byla funkce obsazena osobou jmenovanou ministrem vnitra.
Předsedové a členové zemských rad byli považováni za veřejné služby a nosili uniformy, jejich práce byla placená. Předsedové zemských rad byli v páté třídě ( státní rada ), předsedové župních rad a členové zemských rad byli v šesté třídě ( kolejní rada ), členové župních rad byli v sedmé třídě ( soudní poradce ). Kdo neměl právo na veřejnou službu (před rokem 1906 - rolníci a šosáci bez gymnaziálního vzdělání, od roku 1906 byla veřejná služba přístupná všem), nebyli povýšeni do hodností a byli v nich uvedeni jako řadoví (tedy jen za dobu, kdy byli ve funkci).
Radám bylo svěřeno přímé řízení všech záležitostí hospodářství a správy zemstva.
Rozdělení pravomocí mezi provinční a okresní zemské instituceZákon nestanovil žádné požadavky na rozdělení zemských poplatků a povinností mezi zemská a okresní zemstva. V každé provincii byla distribuce stanovena individuálně. Provinční zemstva utratila v průměru 20–30 % celkového rozpočtu zemstev, zbytek byl rozdělen mezi zemská zemstva.
Uyezd zemstvo zpravidla udržovalo sekundární zemské silnice, základní zemské školy, chudobince v uyezdech, okresní lékařské stanice a nemocnice v uyezdech, veterinární služby v uyezdech a také organizovaly malou část agronomické pomoci.
Provinční zemstvo udržovalo významnější silnice, specializované vzdělávací instituce, provinční nemocnice, provinční část veterinární služby, organizovalo hlavní část agronomické pomoci a spravovalo zvláštní hlavní město zemstva.
Zákon převzal aktivní kontrolu státní moci nad činností zemských institucí, především prostřednictvím guvernérů a zvláštního mezirezortního orgánu - provinční přítomnosti pro zemstvo a městské záležitosti .
Pravomoci hejtmana a ministerstva vnitraGuvernéři řídili celý průběh voleb do zemských institucí, stanovovali otevírací dobu všech volebních schůzí a sjezdů, schvalovali seznamy voličů a kontrolovali výsledky voleb.
Guvernéři nařídili zahájení pravidelných a mimořádných zemských shromáždění.
Guvernér obdržel všechna rozhodnutí zemských shromáždění a posuzoval je z hlediska souladu se zákony, pokud guvernér považoval rozhodnutí za nezákonná, „a neodpovídající národním výhodám a potřebám nebo zjevně porušující zájmy místního obyvatelstva“ , předložil je Přítomnosti, která mohla tato rozhodnutí zrušit. Podstatné v této právní normě bylo, že hejtmani měli právo iniciovat zrušení zemských dekretů nejen pro nezákonnost, ale i pro neúčelnost, tedy de facto svévolně.
Některá rozhodnutí zemských sněmů vstoupila v platnost až po schválení hejtmanem, a to: o rozdělení zemských komunikací na zemské a okresní; o změně směru zemských silnic, přeměně místních silnic na venkovské a naopak; o zahájení veletrhů, aukcí a bazarů; o poplatcích za náhradu ztrát ze škod, za kácení lesa, za hašení požárů; o mýtném; o stanovení daní pro taxikáře.
Řada důležitějších usnesení zemských shromáždění podléhala povinnému schválení ministrem vnitra, a to: o rozdělení majetku a institucí veřejné charity na zemské a okresní; o transpozici přirozených zemských povinností do peněžních; o půjčkách na pozemky.
Guvernér schválil funkce předsedů a členů zemských rad (předsedy zemských rad schvaloval ministr vnitra).
Guvernér měl právo provádět audit zemských rad a všech jim podřízených zemských institucí.
Guvernér zvažoval stížnosti jednotlivců proti akcím zemských institucí a mohl vydávat příkazy radám zemstva, aby stížnosti vyhověly.
„ Nařízení o opatřeních k zachování státního pořádku a veřejného míru “ ze dne 14. srpna 1881 [7] , zavedená krátce po atentátu na Alexandra II ., za předpokladu, že guvernér a starosta v určitých oblastech označených zvláštními dočasnými vyhláškami odvolají z funkce, dle vlastního uvážení a bez vysvětlování najali zaměstnance zemstva a městských samospráv. Toto opatření, pojaté jako dočasné, bylo okamžitě rozšířeno na celé území říše a fungovalo bez přerušení (každý rok prodlužováno zvláštním rozkazem) až do únorové revoluce. Ze všech opatření státní kontroly nad zemstvy bylo právě právo guvernérů propustit zaměstnance zemstva bez motivace, které bylo nejbolestivěji vnímáno veřejností zemstva.
Struktura a pravomoci provinční přítomnosti pro zemstvo a městské záležitostiPřítomna byla mezirezortní komise složená z hejtmana , zemského maršála šlechty , viceguvernéra, vedoucího ministerstva financí, prokurátora okresního soudu, předsedy zemského zemského zastupitelstva, nepostradatelného člena (jméno zvláštního postavení), starosta provinčního města, zástupce zemského zemského sněmu, zástupce Městské dumy provinčního města.
Jediným pracovníkem prezence byl stálý příslušník, zvláštní úředník Ministerstva vnitra, který odpovídal za vedení dokumentace přítomnosti.
V případě rozporu mezi přítomnými a hejtmanem byly věci předány k rozhodnutí ministra vnitra, se souhlasem stanovisek hejtmana a přítomnosti mohl rozhodnutí hejtmana zrušit pouze Senát . přítomnost .
Hlavním úkolem přítomnosti bylo diskutovat o správnosti a zákonnosti rozhodnutí zemských institucí. Přítomnost také posuzovala stížnosti na sestavování seznamů voličů a mohla na návrh guvernéra rozhodnout o zrušení voleb do institucí zemstva (v případě porušení zákonného postupu). Na doporučení hejtmana přítomnost zrušila rozhodnutí zemských sněmů.
Zástupci zemstva se účastnili práce mnoha meziresortních komisí na provinční a okresní úrovni, jmenovitě:
V roce 1906, současně se zřízením Státní dumy , byla reformována Státní rada , která se z jediné zákonodárné instituce stala jednou ze dvou zákonodárných institucí. Polovina členů Rady od té chvíle byla jmenována panovníkem a polovina byla vybírána podle složitých pravidel. Kromě jiných institucí a statků získala zemská zemská shromáždění právo volit člena Státní rady, jednoho člena z každého shromáždění.
Členové Státní rady ze zemstva museli splňovat zvláštní majetkovou kvalifikaci, třikrát větší než kvalifikace pro osobní účast na zemském volebním shromáždění (tj. nemovitosti ve výši 45 tisíc rublů nebo vlastnictví půdy v odpovídající hodnotě). Osoby, které zastávaly dvě volební období ve funkcích vůdců šlechty, předsedů zemských rad, čestných rychtářů, musely splňovat dvakrát větší kvalifikaci, než byla kvalifikace pro osobní účast na zemském volebním shromáždění.
Zemské volby byly stavovské (všichni voliči byli rozděleni na statky sedláků, šlechticů a všichni ostatní dohromady), kvalifikační (pro všechny voliče kromě rolníků byly požadavky na minimální výši majetku - kvalifikace) a kuriální (statky se shromažďovaly a hlasovaly odděleně , podle volební kurie ). Pokud by jakákoliv schůze někoho zvolila, pak mohl být kandidátem pouze účastník této schůze.
Všechny zemské instituce byly voleny na tři roky.
Volební řízení bylo dvoukolové.
V první fázi byly svolány volební kongresy zemstva (pro malé vlastníky, kteří měli 1/10 plné kvalifikace), pro volbu oprávněných volebních schůzí zemstva. Byly svolány dva sjezdy současně - prvního se pod předsednictvím okresního hejtmana šlechty účastnili pouze dědiční a osobní šlechtici. Ve druhém, pod předsednictvím starosty , - všichni ostatní. Sjezdy volily část samohlásek do zemských zemských sněmů. V těch krajích, kde nebyli vůbec žádní šlechtici, se místo dvou sjezdů sešel jeden. Počet delegátů zvolených každým ze sjezdů se rovnal počtu úplných volebních kvalifikací, což byl celý kvalifikační majetek účastníků sjezdu.
Ve druhé fázi byly shromážděny volební schůze zemstva složené ze zástupců volebních kongresů zemstva a osob s plnou majetkovou kvalifikací, které měly právo se těchto schůzí osobně účastnit. Současně byly svolány dvě schůze - první se za předsednictví okresního maršála vrchnosti účastnili pouze dědiční a osobní šlechtici. Ve druhém za předsednictví starosty všichni ostatní. Sněmy volily část samohlásek do zemských zemských sněmů. V těch župách, kde nebyla vůbec žádná pozemková šlechta, se místo dvou sněmů shromáždil jeden.
Současně se shromáždila volební volost (tedy rolnická) shromáždění , která zvolila druhou část samohlásek v zemských sněmech župy. Do roku 1905 si každý volost volil jednoho kandidáta na samohlásky, z těchto kandidátů vybral guvernér zákonem stanovený počet samohlásek pro zemský sněm župy a zbytek zůstal v záloze pro případ, že by dosavadní samohlásky odešly. Od roku 1905 byla eliminována účast guvernéra a kandidáti na samohlásky z volostních shromáždění ustanovili zvláštní volební kongres, který si ze svého středu vybral zákonem stanovený počet samohlásek.
Celkový počet hlásek, stejně jako počet hlásek od sedláků, z první volební schůze (tedy od vlastníků-šlechticů), z druhé volební schůze (tedy od vlastníků-nešlechticů) byla stanovena zákonem. V různých krajích bylo od 15 do 40 krajských samohlásek (v průměru 24-30).
Počet voličů z řad rolníků a z první volební schůze závisel na přítomnosti soukromých vlastníků půdy v župách. V krajích zcela postrádajících soukromé vlastnictví půdy (například Olonets Governorate ), rolníci vlastnili 12 z 15 míst samohlásek.
Počet samohlásek od vlastníků, šlechticů, se pohyboval od nuly (ve čtyřech provinciích, kde takoví šlechtici prostě nebyli) po 55–60 % v provinciích s rozvinutým šlechtickým vlastnictvím půdy.
V oněch 30 provinciích, kde byli šlechtici, jim patřilo 57 % míst samohlásek, 13 % patřilo nešlechtickým vlastníkům a 30 % rolníkům. [9]
Celkem bylo ve 34 provinciích zemstvo 10 229 shromáždění samohlásek uyezd zemstvo, přičemž jedna samohláska představovala v průměru asi 6 400 lidí. [9]
Volby samohlásek do zemských zemských sněmů prováděly ujezdské zemské sněmy a byly přímé. Každý uyezdský sněm volil ze svých samohlásek do zemského sněmu samohlásky v počtu stanoveném zákonem pro každý uyezd.
Počet samohlásek volených do zemského sněmu z újezdů byl přibližně úměrný počtu obyvatel újezdů. V provinčních shromážděních různých provincií bylo od 15 do 62 samohlásek. Celkem se ve 34 provinciích zemstva konalo 1 576 zemských shromáždění.
Aby se volič mohl osobně zúčastnit voleb samohlásek zemského sněmu, musel být ruským občanem a alespoň jeden rok vlastnit (volitelně) následující majetek:
Hlasovací právo měli nejen jednotlivci, ale také jakékoli podniky, organizace a instituce, které vlastní nemovitosti. Voliči do 25 let a majetkoprávní ženy se mohli účastnit volebních jednání prostřednictvím zastupitele.
Pro účast na volebních kongresech zemstva (které volily zástupce pro volbu samohlásek do sněmu uyezd zemstvo) bylo nutné vlastnit pozemky nebo nemovitosti ve výši 10% požadované pro právo osobní účasti ve volbách.
Volebního práva byli zbaveni: ti, kteří byli souzeni pro trestné činy, soudem zbaveni funkce (pouze na 3 roky), kteří jsou vyšetřováni, úpadci, vyloučeni z kléru, vyloučeni z třídních společností pro neřesti, pod otevřeným policejním dohledem.
Kněží a duchovní křesťanského vyznání se voleb osobně zúčastnit nesměli, ale církve a kláštery se voleb účastnily jako organizace - vlastníci kvalifikovaného majetku; kromě toho byl členem zemských sněmů nevolený diecézní zástupce.
Židé nesměli volit.
Až do roku 1906 byli rolníci, kteří se účastnili schůzí volost, zbaveni práva účastnit se volebních sjezdů, i když kromě přídělové půdy ve venkovských obcích měli kvalifikované nemovitosti.
Zemské instituce byly financovány zemskými poplatky, oddělenými od státních daní a vybíranými samotnými zemstvami, na základě „Charty zemských povinností“ z roku 1899 [10] .
Zemské povinnosti mohly být peněžní a naturální; zemstvo zpravidla dávalo přednost přeměně naturálních povinností na peněžní. Zemské instituce navíc obdržely řadu účelových dotací ze státního rozpočtu, především na údržbu zemských základních škol a na různá agronomická pomocná opatření.
Poplatky za zemstvo lze přiřadit z následujících položek:
Zemské poplatky byly vybírány podle schváleného rozpočtu Zemstva, zvaného odhad. Shromáždění měla dispoziční charakter; celková částka každého vybraného poplatku byla schválena shromážděním zemstva a zahrnuta do odhadu, poté bylo provedeno rozdělení - pevná celková částka poplatku byla rozdělena („rozdělena“) mezi poplatníky v poměru k hodnotě jejich majetek (nebo živnostenské listy a patenty). U zemských poplatků bylo rozložení provedeno ve dvou fázích - nejprve byla sbírka stanovena pro kraje a v rámci každého kraje - pro daňové poplatníky.
Zákon nestanovil výši zemských poplatků z půdy a nemovitostí. V roce 1900 byla stanovena hranice pro růst daňových sazeb [11] – nejvýše 3 % ročně (zvýšení výběru daní v důsledku zvýšení počtu nebo hodnoty zdanitelného majetku nebylo omezeno), ale po dohodě s guvernérem se tento limit nepodařilo dodržet.
Zemstvo v naturáliích se skládalo z těchto povinností:
Protože část zemských poplatků a cel vybírala a utrácela zemstva, ale byla určena pro národní potřeby, a také kvůli tomu, že část příjmů zemstva, která klesla při zavedení státního vinařského monopolu, byla nahrazena dotacemi od státní pokladna, vzájemné vyrovnání zemstva a státu na daních byly dostatečně složité. K vyřešení vznikajících problémů a sladění vzájemných závazků v provinciích existovaly provinční správní výbory , složené z členů vlády a zemstva.
Přijetí nařízení z roku 1890 bylo v obecném hlavním proudu konzervativní politiky Alexandra III . Provedené změny byly zaměřeny na snížení demokratické a celotřídní složky v činnosti institucí zemstva.
Nejvýznamnější byly následující změny ve vztahu k nařízením z roku 1864:
Postoj různých stran k reformě zemských institucí byl předvídatelný - státní byrokracie reagovala na změny pozitivně, zatímco zemská veřejnost negativně. V průběhu let se podle většiny pozorovatelů ukázalo, že vládních cílů – učinit zemstvo „vznešené“, zjevně provládní instituce – nebylo dosaženo. Reformy měly největší dopad na složení zemských shromáždění a v menší míře na složení zemských rad. Politika zemstev a atmosféra v zemských institucích přitom stále více závisely na t. zv. „třetí element“ – kvalifikovaní zaměstnanci (učitelé, učitelé, inženýři, agronomové). Čím více se zvyšovaly rozpočty a personál zemstev, tím více byla jejich činnost určována názory najatých zaměstnanců; Zemské sněmy, které se scházely jednou ročně, nemohly zaměstnance zemstev výrazněji ovlivnit, tím spíše, že nebylo kam brát další zaměstnance s politickou orientací líbivou vládě. Zemstvo se postupně přiklánělo k liberální politické orientaci , v rozhodnutí o zřízení Státní dumy sehrály významnou roli četné petice a usnesení zemstev z období 1903-1905.