Městská reforma z roku 1870 je jednou z liberálních reforem císaře Alexandra II ., která změnila principy městské samosprávy a zvýšila schopnost obyvatelstva kontrolovat a rozvíjet své městské hospodářství .
Jeho hlavním právním předpisem bylo městské nařízení z 16. června 1870. Orgány samosprávy se staly celostátními a získaly rozšířená hospodářská práva, což jim umožnilo výrazně zintenzivnit jejich hospodářské a sociální aktivity. Voličský sbor však zůstal velmi úzký a administrativní kontrola silná.
V roce 1892 nahradila protireforma Alexandra III ustanovení z roku 1870 novým, mnohem restriktivnějším, i když napravila některé nedostatky předchozí.
V roce 1861 bylo v evropském Rusku a na Sibiři 738 městských sídel různých typů: 60 provinčních a oblastních center, 506 krajských , 125 provinčních a 47 předměstí [1] . Žilo v nich asi 6 milionů lidí [2] . Naprostá většina těchto sídel však byla malá (v polovině 40. let 19. století jen 62 měst čítala více než 10 tisíc obyvatel), měla nepatrné příjmy (z nichž většinu pohltily i povinné výdaje na údržbu vojska, policie, atd.). atd.) a slabá dělba práce , obyvatelstvo mnoha z nich se zabývalo zemědělstvím a žilo v podmínkách málo odlišných od venkovských [3] . Po zrušení poddanství se do měst znatelně zvýšil příliv rolníků i statkářů , kteří přišli o příjmy [4] .
Základem právní úpravy městské samosprávy byl Stížný list městům , který v roce 1785 podala Kateřina II . Realizace jeho ustanovení, teoreticky značně progresivní, však byla ztížena jak zaostalostí měst, tak třídními předsudky a administrativním útlakem. Šlechtici zpravidla považovali za pod svou důstojnost sedět ve stejných institucích s lidmi platícími daně a šestihlasé dumy , které měly zahrnovat jednoho zástupce z každé městské třídy, se ve 20. letech 19. století nakonec staly kupeckými filištíny. setkání; běžné myšlenky prakticky zmizely. Reálné možnosti orgánů samosprávy, zejména při vynakládání disponibilních prostředků, byly extrémně omezené. Správní moc ve městech náležela především policejním úředníkům ( náčelníkům policie v hlavních a zemských městech, hejtmanům v okresech), obdařeným nadměrně širokými pravomocemi a zatíženými nadměrnými úkoly [5] [6] [7] .
Od počátku 20. let 19. století vyvíjela vláda různé projekty na transformaci současného systému, ale skutečné akce se zredukovaly na opatření k vyrovnání příjmů s výdaji. V roce 1842 nový ministr vnitra L. A. Perovský ve zprávě pro císaře uznal žalostný stav městského hospodářství a inicioval opatření ke sběru informací o nich a ke zvýšení role veřejných institucí. Jako druh experimentu bylo v roce 1846 zavedeno samostatné ustanovení pro Petrohrad , které vyvinul N. A. Miljutin a poněkud zvýšilo roli volených orgánů. Podle ní byla v hlavním městě vytvořena celostavovská generální duma, zřídka svolávaná, a stálá „správní duma“, v níž dominovali obchodníci . Zároveň byla zavedena významná majetková kvalifikace voličů , takže jejich počet činil pouze 1,3 % obyvatel města; kromě toho šlechtici a obchodníci 1. cechu měli v obecné radě mnohem více práv než zbytek třídních skupin. Ale i taková reforma se konzervativním kruhům společnosti zdála radikální a N. A. Miljutinovi se za to přezdívalo „Rudý“ [8] [9] [10] .
K dalšímu kroku došlo v roce 1862, kdy byla na základě myšlenek moskevského generálního guvernéra P. A. Tučkova zavedena „ Nařízení o veřejné správě města Moskvy “. Na rozdíl od petrohradského modelu z roku 1846 byly třídní skupiny zrovnoprávněny, vládní úředník byl odstraněn ze správní rady a byla oslabena kontrola guvernéra. V moskevské městské dumě začali poprvé hrát významnou roli vzdělaní šlechtici a mezi voliči se objevili majitelé domů z řad rolníků, vysloužilí vojáci a duchovní. Majetková kvalifikace však byla stále poměrně velká - 100 rublů ročního příjmu z nemovitostí nebo kapitálu. Dvoufázové volby, které se konaly začátkem příštího roku, vyvolaly velké pobouření veřejnosti. Starostou byl zvolen princ A. A. Shcherbatov , který na tomto postu působil až do roku 1869 a získal si velkou oblibu. Moskevské nařízení bylo rozšířeno na další tři města říše: Petersburg (1862), Odessa (1863) a Tiflis (1863) [11] [12] .
V témže roce 1862 byly zahájeny práce na přípravě celostátní reformy městské samosprávy na principu nestavovské, která trvala osm let. Po 20. březnu následoval nejvyšší příkaz ministru vnitra P. A. Valuevovi „okamžitě přijmout opatření ke zlepšení veřejné správy ve všech městech Ruska“. V první fázi ministerstvo shromáždilo informace o historii městské správy v Rusku a Evropě a také o ekonomickém stavu měst. V provinčních a krajských městech bylo vytvořeno 509 všestavovských komisí k vypracování návrhů [11] [13] .
Po obdržení potřebných informací a bohatých návrhů od místních komisí, shromážděných a zpracovaných ředitelem hospodářského odboru A. D. Schumacherem , vypracovalo ministerstvo v roce 1864 „Předpisy o městské veřejné správě“ a „Chartu městského hospodářství“. Po revizi, s přihlédnutím k posudkům II. oddělení Kanceláře E. I. V. , které mělo na starosti kodifikaci zákonů, předložil P. A. Valuev dne 31. prosince 1866 svůj projekt Státní radě , která stanovila zejména omezující nové vedení 248 poměrně velkých měst. V březnu 1868 byl však Valuev odvolán ze svého ministerského postu a jeho projekt byl vrácen jeho nástupci A. E. Timashevovi . Po nové revizi se 28. března 1869 projekt opět dostal do Státní rady, která se rozhodla zapojit do městských záležitostí blíže znalé. V důsledku toho do dubna 1870 vznikl konečný návrh dokumentu, který přijala Státní rada a 16. června schválil císař [11] [14] .
Do působnosti orgánů veřejné správy města patřila ekonomická problematika: pozemkové úpravy, údržba a zlepšování infrastruktury, potravinová bezpečnost, protipožární opatření , zdravotnictví , školství , uspořádání přístavišť, burz a úvěrových institucí atd. Dohled nad činností tyto orgány byly svěřeny guvernérovi [15] .
Místo šestihlasých dum, vlastně podřízených zemské správě a přezdívaných do té doby „bezhlasé“ [16] [17] , byly vytvořeny dva stálé celostátní orgány: městská duma a jí odpovědná městská rada . Duma byla volena na čtyři roky hlasováním obyvatel města a sama volila (také na čtyři roky) členy městské rady a starostu , který byl předsedou obou orgánů. Rozdělení pravomocí mezi Dumu a Radu bylo podobné jako rozdělení zákonodárných a výkonných pravomocí : Duma přijímala obecná pravidla a předpisy, přidělovala úředníkům údržbu, regulovala místní daně, posuzovala rozpočty a zprávy o příjmech a výdajích, dávala obecné pokyny. do výkonné moci atd.; rada prováděla definice rady, dělala odhady příjmů a výdajů, shromažďovala informace pro radu a podávala jí zprávy o její práci [18] .
Městská duma měla právo vydávat (se souhlasem policie a guvernéra) rezoluce závazná pro obyvatele, která neodporovala národním zákonům, ale rozsah těchto usnesení byl omezen na stejné ekonomické otázky [19] .
Příjmy městského rozpočtu, které byly před reformou doplňovány převážně z pokladny a velmi mizivé, byly nyní tvořeny především poplatky z nemovitostí, obchodních a průmyslových institucí, z využívání celoměstské infrastruktury (včetně tržnic a jatek ). Městská duma si navíc mohla jménem města brát půjčky [19] . Z disponibilních prostředků byly jako dříve poskytnuty nejprve povinné výdaje státu [20] .
Městská duma byla volena každé čtyři roky tajným hlasováním omezeného okruhu voličů. Na jeho členy ( samohlásky ) a voliče byly kladeny přibližně stejné požadavky : ruské občanství, věk minimálně 25 let a místo dříve existujících třídních omezení placení poplatků za nemovitosti nebo profesní osvědčení do rozpočtu města: obchodník, živnost nebo úředník . Podle výše zaplacených poplatků byli voliči rozděleni podle pruského vzoru [21] do tří volebních schůzí , z nichž každá uhradila dohromady jednu třetinu z celkové výše těchto poplatků. Osoby s nedoplatky , úpadci (kromě těch, kteří byli uznáni za „nešťastné“, tedy postižení cizími důvody), odsouzení, zbavení funkce, duchovní nebo členství v třídních společnostech, jakož i provinční úředníci a policisté, byli zbaveni volebního práva. Ženy se samy nemohly zúčastnit voleb, ale měly právo dát svůj hlas pouze příbuzným nebo jiným voličům a také osobám ve věku 21 až 24 let [22] . Počet samohlásek se v závislosti na počtu obyvatel města pohyboval od 30 do 72 osob [23] .
Samotné volby probíhaly metodou hlasování : každé ze tří volebních schůzí byla nabídnuta vlastní kandidátní listina a každý volič, který přišel k volbám, obdržel odpovídající počet míčků, z nichž jeden musel být vložen do schránky. se jménem každého kandidáta. Krabička měla uvnitř otvor na ruku a dvě přihrádky, zvenčí černo-bíle natřené; umístění míče do bílé poloviny krabice bylo považováno za hlas pro a do černé - "proti". Za zvolené byli považováni kandidáti, kteří získali „pro“ hlasy od více než poloviny voličů ( absolutní většina ), a pokud jich nebylo dost, tak ti, kteří získali méně hlasů ( relativní většina ). I přes zjevnou nepohodlnost tohoto způsobu hlasování se při volbách používal až do roku 1917, neboť byl považován za vhodnější s nízkou gramotností obyvatelstva [24] .
Starostu a členy upravy volila městská duma z řad samohlásek nebo jiných osob s volebním právem, rovněž tajným hlasováním. V závislosti na hodnosti města bylo vyžadováno schválení kandidatury starosty ministrem vnitra (v provinčních městech) nebo hejtmanem (ve zbytku). Židé nemohli zastávat funkci starosty a podíl všech nekřesťanů v zastupitelstvu byl omezen na 30 procent [25] .
Městská duma mohla kromě zastupitelstva zřizovat i výkonné komise pro řešení jednotlivých záležitostí či řízení jednotlivých odvětví hospodářství [26] .
I když se možnosti orgánů městské samosprávy oproti dobám „tichých myšlenek“ výrazně rozšířily, kontrola zemské a ústřední správy nad jejich činností zůstala zachována. Mnohá jejich rozhodnutí podléhala schválení guvernérem, který také mohl pozastavit jejich vstup v platnost, pokud by je považoval za nezákonná [27] .
Pro posouzení stížností a konfliktních případů byly pro záležitosti města vytvořeny provinční zastoupení - speciální kolegiální orgány skládající se z guvernéra, viceguvernéra , manažera státní komory , prokurátora okresního soudu , předsedy světového kongresu , předsedy zemského zemského úřadu rada a starosta provinčního města [28] . Nejvyšším orgánem v těchto věcech byl Senát .
Zpočátku bylo nové nařízení zavedeno pouze ve 45 provinčních městech evropského Ruska, Sibiře a Besarábie . Ve většině ostatních měst musel být zaveden „s ohledem na místní poměry“ a na Západním území – zvláštním legislativním rozhodnutím, které následovalo až v roce 1875 [29] . Například v Nižním Novgorodu , Penze a Simbirsku se volby konaly již v prosinci 1870, v Samaře - v lednu 1871 v krajských a provinčních městech těchto provincií - v letech 1871-1873 [30] [31] . V roce 1872 se v Moskvě konaly volby a většina v Dumě byla mezi šlechtou a inteligencí , i když v budoucnu se tato situace neopakovala [32] ; v lednu 1873 se konaly volby v Petrohradě [33] .
Když už mluvíme o hodnocení urbanistické reformy, historici zaznamenali její dvojí povahu od konce 19. století. Jedno z jeho nejkontroverznějších ustanovení se nazývá omezení práva volit a být volen úzkým okruhem lidí – plátců městských poplatků, tedy především vlastníků domů. To vyvedlo ze sféry samosprávy mnoho společensky aktivních, vzdělaných lidí, kteří neměli vlastní realitní nebo obchodní činnost, zatímco mnoho obchodníků a šosáků , kteří byli obdařeni volebním právem, bylo málo vzdělaných (často dokonce negramotných). ), omezený a sociálně pasivní [34] . Představitelé inteligence si pro účast ve volbách často získávali pro sebe úřednická osvědčení [35] . Díky tomu se jim podařilo dosáhnout znatelného zastoupení v dumách a vzdělanostní úroveň samohlásek se mohla ukázat jako nejvyšší mezi zvolenými ve třetí, nejnižší kategorii volebních shromáždění [36] .
Již při vývoji reformy byla zvažována otázka zavedení zvláštní daně z bytů, která by dala důvod zahrnout nájemníky do volebních schůzí ; některé místní komise obecně navrhovaly nahrazení daňové kvalifikace kvalifikací vzdělání . V důsledku toho však bylo rozšíření volebního práva ponecháno na uvážení samotných městských dum, které této možnosti nevyužily [37] . V Moskvě byl v období reformy počet registrovaných voličů asi 3 % obyvatel, ale ve skutečnosti se voleb účastnila jen malá část z nich – v průměru 0,13 % obyvatel [38] .
Dalším rysem reformy, který jí dodal polovičatý charakter, byla výrazná administrativní kontrola nad nově vzniklými orgány samosprávy (ačkoli byla reformou z roku 1892 dále posílena [39] ). Za stejným účelem byly sloučeny funkce předsedy dumy a rady v jedné osobě starosty, což na jedné straně usnadnilo vládě jejich kontrolu, na straně druhé vytvořilo podmínky pro široká libovůle hlav, navzdory skutečnosti, že v zemských institucích existují podobné pozice byly rozděleny [40] . Velké množství mandatorních veřejných výdajů často nutilo města hromadit nedoplatky na těchto výdajích, což dávalo administrativě další páku, jak na ně vyvíjet tlak [41] .
Častým problémem byla malá návštěvnost schůzí městských dum, takže počátkem 80. let 19. století musela vláda při nepřítomnosti kvóra (třetina výplatní listiny podle nařízení z roku 1870) povolit jmenování nové schůze. , který byl považován za uskutečněný již s libovolným počtem účastníků [42] .
Přes všechny nedostatky vedla reforma k výraznému oživení hospodářského a společenského života. Již senátorská revize z roku 1880 konstatovala významný pokrok v městské ekonomice. Od roku 1871 do roku 1889 se průměrná velikost městského rozpočtu zvýšila z 29,4 tisíc na 77,8 tisíc rublů, celková výše výdajů města na veřejné vzdělávání - z 581 tisíc na 4,43 milionů rublů, na charitativní instituce - ze 786 tisíc na 5,22 milionů rublů , na medicínu - z 91,8 tisíc na 498 tisíc rublů a tyto náklady se staly mnohem více zajištěny úvěry [43] . V Petrohradě se od roku 1873 do roku 1892 zvýšil počet městských škol ze 16 na 281 a náklady na ně od roku 1871 do roku 1891 vzrostly z 27 000 na 672 000 rublů. V Moskvě se tyto výdaje zvýšily od roku 1873 do roku 1892 z 97 tisíc na 2,22 milionu rublů [44] .
Již na počátku 70. let 19. století začaly dumy řady provinčních měst aktivně hájit místní zájmy před vládou a před železničními společnostmi, včetně soudu [45] . Úspěchů bylo dosaženo i v hospodářské činnosti: například v Nižném Novgorodu byla jedním z prvních podniků nově zvolené Dumy výstavba nového vodovodního systému s volným odběrem vody a v následujících letech Duma založila první skutečný škola ve městě , první porodnický ústav, první městské nemocnice, řada dobročinných institucí, plynové osvětlení a první veřejné lázně [30] .
Nedostatky reformy byly v podstatě jasné téměř od začátku. Po senátorských revizích v roce 1880 byla zřízena „ Kakhanovská komise “, která měla vypracovat návrhy na další zlepšení místní samosprávy. Ekonomický odbor Ministerstva vnitra se zároveň pokusil změnit pravidla pro volby do městských dum. Mezi navrhovanými změnami bylo zrušení třímístného dělení voličů, zavedení územních volebních místností a připuštění nájemníků k volbám. O vyhlídkách na změnu se velmi aktivně diskutovalo v tisku. Nový městský řád , zavedený výnosem z roku 1892, skutečně odstranil třímístný systém, ale zároveň ještě více zúžil okruh voličů kvůli majetkové kvalifikaci a posílil administrativní kontrolu nad činností městských samospráv [46] [ 47] .
| Velké reformy v Ruské říši | |
|---|---|
| |